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Ciudades: planificación y gestión de la complejidad urbana y regional para el desarrollo y la sustentabilidad

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ART PYG IYMG 2020 (2l)

CIUDADES: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA COMPLEJIDAD URBANA Y REGIONAL PARA EL DESARROLLO Y LA SUSTENTABILIDAD

Elaborado por: Horacio Núñez[1]

[1] Arquitecto urbanista, consultor en planificación del desarrollo urbano y regional

CIUDADES
CIUDADES PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN DE LA COMPLEJIDAD

“Las catástrofes no ocasionan cambios urbanos por sí mismas, sino que aceleran las transformaciones que ya se estaban imaginando”, Aldo Rossi[1].

Durante este año, hemos podido constatar los límites del modelo de desarrollo y las problemáticas estructurales que condicionan la desigualdad, crisis sanitaria y climática a nivel local y global; las dimensiones política, económica y socio ecológica se plasman en la ocupación y dinámicas del territorio configurando nuestras ciudades, cuya complejidad demanda nuevas formas de pensar y actuar.

Este artículo, forma parte del proceso inicial de análisis, reflexión y consulta[2] para abordar los temas de  la institucionalidad y el modelo de gestión necesarios, para la planificación y gestión de la complejidad urbana y de sus áreas de soporte e influencia; de la región metropolitana y ciudades intermedias del Perú, en el contexto actual y escenarios prospectivos.

Aspectos clave

Los temas considerados como imprescindibles para la comprensión del contexto y la perspectiva de viabilidad y factibilidad de una propuesta que responsa a las múltiples restricciones de los sistemas, instancias, procesos e instrumentos de planificación son los siguientes: a) el modelo económico neoliberal como factor determinante en la política económica y la debilidad estructural del estado, b) las políticas de ordenamiento territorial, usos del suelo y vivienda, condicionados por el marco constitucional que establece el papel subsidiario del estado, c) los niveles de pobreza y desigualdad, la calidad de los servicios y los niveles y condiciones de acceso a la satisfacción de las necesidades básicas por un importante sector poblacional, d) la crisis sanitaria, climática, política y económica; en el contexto actual, y e) las capacidades humanas y materiales de los diversos niveles de gobierno para cumplir con sus roles y funciones; así como  garantizar los derechos de la población.

Algunos estudios y datos de referencia

Para sustentar la priorización de los aspectos antes mencionados, algunas publicaciones recientes como: LA CIUDAD ILEGAL EN EL PERÚ de Julio Calderón, en que se analiza la convivencia de lo formal, lo informal y lo ilegal como parte del modelo neoliberal implementado en el país, así como el rol del estado e impacto nefasto de las políticas públicas en el acceso a una vivienda digna, la expansión urbana descontrolada, el tráfico de tierras y los cambios de usos del suelo. O,  el MAPEO Y TIPOLOGÍA DE LA EXPANSIÓN URBANA EN EL PERÚ, de Espinoza y Fort, GRADE 2020, en el que se establece que en las últimas dos décadas, las ciudades del Perú se han expandido en cerca del 50%.  Y más del 90% de esta expansión urbana es de carácter informal. Por otro lado, LA POBREZA Y LA PROSPERIDAD COMPARTIDA 2020, del Banco Mundial, en el que se establece que La COVID-19, los conflictos y el cambio climático han revertido los avances en la erradicación de la pobreza por primera vez en una generación. Seguidos por: LA CRISIS DE LA DESIGUALDAD: América Latina y el Caribe en la encrucijada, BID 2020; AL es una de las regiones más desiguales del mundo en materia de ingresos. El 10% más rico de la población capta 22 veces más de la renta nacional que el 10% más pobre. El 1% de los más ricos se lleva el 21% de los ingresos de toda la economía, el doble de la media del mundo industrializado. Y finalmente, entre los más destacados se publicó, El reto de la igualdad I IDH 2019 I PNUD, IDH-IDE, en el que se recomienda: innovar y mejorar sustantivamente las prácticas de planeamiento y gestión de inversiones de los Gobiernos sub nacionales, mediante un efectivo enfoque territorial que tome en cuenta a los diversos actores y -sobre todo- soporte político. Como corolario de esta aproximación parcial, el PNUD concluye en que AL ha adoptado escasas medidas a favor de la redistribución, la calidad de los servicios públicos es baja, lo que genera un círculo vicioso que alimenta la transmisión intergeneracional de la desigualdad.

Aproximaciones a una caracterización

Desde una aproximación física y superficial, en nuestra ciudad (Lima-Perú), y a las diversas capitales de departamentos o regiones; consideradas ciudades principales o intermedias. Se percibe que en ellas se plasman las diversas manifestaciones de la pobreza (en sus diversas acepciones), desigualdad y marginalidad; la complejidad del sistema urbano y las disfuncionalidades para la prestación de la infraestructura, equipamiento y servicios; que hagan posible garantizar la calidad de vida de sus habitantes. Una de las principales conclusiones del reporte Ciudades del PERÙ[3], establece que: la deficiente planificación y gestión del suelo (solo 7 de las 30 ciudades evaluadas disponen de todos los instrumentos de planeamiento requeridos por la normativa), hace que el crecimiento espacial de las ciudades aún sea un fenómeno espontáneo, especulativo y depredador del suelo. Cabe resaltar que la existencia de estos instrumentos, según sus autores, no asegura su calidad ni su adecuada aplicación para la gestión del suelo y del territorio. Frente a lo cual se evidencian las limitaciones estructurales de nuestras instancias de gobierno sub nacional, como la asignación presupuestal e inversión per cápita[4], o el acceso a infraestructura,  equipamiento o servicios básicos; como el abastecimiento de agua potable o el espacio publico; factores críticos y determinantes para garantizar la salud de su población. Y desde una perspectiva de administración, son evidentes las restricciones de recursos humanos, capacidades técnicas y liderazgo para la conducción de procesos de mejora urbana, vivienda digna, espacio y trasporte público, vulnerabilidad climática, vialidad y un ambiente saludable; otra dimensión para lo cual presentan serias dificultades es la de seguridad ciudadana y los procesos de manejo del metabolismo urbano, así como de las estrategias de adaptación y mitigación bajo un enfoque de economía circular, derechos humanos y sustentabilidad ambiental.

Causas e impactos

A decir de Víctor Delgadillo[5], la escala y velocidad del saqueo a la naturaleza que produce el capitalismo neoliberal en el planeta no tienen precedentes y la pandemia actual es uno de sus efectos. Confrontar estos problemas demanda una gran capacidad de imaginación. La imaginación no es una fantasía o un escape de la realidad, sino una facultad humana transformadora. La imaginación es política. El último informe de IPBES confirma esta afirmación, en el sentido de la imprescindible e impostergable necesidad de conservación de la biodiversidad; dados los múltiples servicios eco sistémicos que brindan a nuestra sociedad. A la dimensión política e imaginación mencionados, dados los altos niveles de corrupción en el caso particular de nuestro país; habría que sumar los principios y valores de ética y la solidaridad. 

Tomando en consideración el marco anteriormente expuesto, considero que en el caso particular de la región metropolitana, el modelo de gestión actual resulta precario y limitado, dado su enfoque sectorial y fragmentado que reproduce el  modelo de gestión del gobierno central; en donde una de sus principales debilidades es la dicotomía entre el sistemas de planificación (SINAPLAN-CEPLAN) y la programación y asignación presupuestal (MEF), lo cual se reproduce en los niveles de gestión sectorial y sub nacional fragmentados. En este sentido es preciso establecer como principal limitación para la planificación y gestión de nuestras ciudades; la estructura institucional. Las graves limitaciones para el cumplimiento de su función por parte de las municipalidades provinciales y distritales, cuyas profusas estructuras orgánicas y escazas capacidades operativas; resultan evidentes.  Y que para el caso de la municipalidad metropolitana de Lima- MML, en particular el instituto metropolitano de planificación- IMP, están seriamente desbordados dada la escala y dinámicas de la región metropolitana como hábitat de la mayor concentración poblacional del país. En el diagnóstico del PLAM 2035 se caracteriza la gobernanza metropolitana, como insuficiente y desactualizada; con el atenuante de que según la norma se tendría que contar con un sistema metropolitano de planificación; aún no implementado.

Institucionalidad y ciudadanía

Las instituciones son, en definitiva, política, pues distribuyen discrecionalidad y crean “espacios de decisión”. Actores individuales y colectivos, afectan los contextos institucionales a través de su capacidad de agencia y de la movilización de recursos de poder[6]. La problemática institucional comprende las cuestiones vinculadas a la coordinación de los intercambios entre actores sociales y a la producción de bienes colectivos. La calidad de las instituciones, es la dimensión mediadora fundamental entre propósitos, procesos y resultados. Según Roberto Martínez, las instituciones son, en definitiva, política, pues distribuyen discrecionalidad y crean “espacios de decisión”. Actores individuales y colectivos, afectan los contextos institucionales a través de su capacidad de agencia y de la movilización de recursos de poder. Y finalmente en la publicación de referencia (La Institucionalidad y Gobernanza), se establece que: Un elemento fundamental para una gobernanza democrática es la constitución de actores, sujetos sociales con proyectos e identidad que puedan interactuar con el estado y con otros actores con autonomía de decisión y ejercicio de sus capacidades. Este aspecto, la construcción de ciudadanía junto con los temas de institucionalidad y las capacidades de gestión resultan determinantes para garantizar los derechos a la ciudad.

En este marco, Fernando Carrión, 2020 citando a Coraggio propugna que se debe: Promover un proyecto colectivo de ciudad, a través de la recuperación de la planificación urbana bajo la lógica de un “sujeto social con voluntad consciente”; argumentando que se tendría que recuperar el sentido de la planificación urbana. De manera complementaria, Carles Ramió y Miquel Salvador en su publicación, INSTITUCIONES Y NUEVA GESTIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA; establecen que, el futuro no puede predecirse, puede imaginarse y sobre todo se construye desde el presente. Tal vez, dice su autor, nuestras aportaciones contribuyan, desde las trincheras que cada uno asume (academia, militancia política, organización y  resistencia social), para la construcción de mejores ciudades del mañana.

Planeamiento y prospectiva

En la segunda década del siglo 21, del antropoceno, la desigualdad social  y la crisis climática, múltiples autores plantean la necesidad de un nuevo modelo, un ejemplo de ello lo establece el papa Francisco en su encíclica, “Fratelli Tutti” (Hermanos todos), Reflexionando sobre la economía y la política, subraya: «la política no debe someterse a la economía y la economía no debe someterse a los dictámenes y al paradigma eficientista de la tecnocracia» (nº 177). Hace una contundente crítica al mercado: «El mercado solo no resuelve todo, aunque otra vez nos quieran hacer creer este dogma de fe neoliberal. Se trata de un pensamiento pobre, repetitivo, que propone siempre las mismas recetas frente a cualquier desafío que se presente. El neoliberalismo se reproduce a sí mismo sin más, como único camino para resolver los problemas sociales»

Esta visión crítica del modelo está respaldada por multiplicidad de autores, entre los que cabe destacar en la etapa contemporánea a  Joseph Stiglitz, Jeffrey Sach, Ellen MacArthur, Naomi Klein, David Harvey o Noam Chomsky; desde diversas disciplinas. Los cuales no solo cuestionan el modelo lineal de la economía, un enfoque sectorial y una institucionalidad inadecuada; sino que proponen una mirada disruptiva en términos de economía política, metabolismo urbano y sustentabilidad; coincidiendo con los objetivos del desarrollo sostenible y la lucha contra el cambio climático, mediante una economía circular; los cuales están respaldados por instancias globales como la ONU, CEPAL o FAO; entre otras.

Frente a ello, se postulan definiciones básicas de la planificación en términos metodológicos, técnica y/o proceso; así como del bagaje instrumental prospectivo para orientar la acción hacia una realidad proyectada. Según Michel Godet, en su obra: Prospectiva Estratégica: problemas y métodos, 2007. Los conceptos de prospectiva, estrategia, planificación están en la práctica íntimamente ligados, cada de ellos conlleva el otro y se entremezcla: de hecho hablamos de planificación estratégica, de gestión y de prospectiva estratégica: la definición de la planificación propuesta por Ackoff (1973) “Concebir un futuro deseado así como los medios necesarios para alcanzarlo” no difiere en absoluto de la definición propuesta para la prospectiva, donde: el sueño fecunda la realidad, donde el deseo y la intencionalidad es fuente productora de futuro, donde la anticipación ilumina la pre actividad y la pro actividad.

Un marco de planificación para la acción

Desde una perspectiva sintética, el diagnóstico para la formulación del PLAM 2035[7], identifica algunos temas para la evaluación de las capacidades de gestión y gobernanza de la metrópoli; entre los que cabe destacar: a) la dimensión territorial y el ámbito jurisdiccional, que pasa por la necesidad de integrar provincias y regiones dado el necesario carácter unitario de la región metropolitana y su área de influencia (departamental y macro regional), b) las restricciones normativas que condicionan aspectos fundamentales como la aplicación plena del principio de la función social de la propiedad, abordando la necesidad de una ley marco de ordenamiento territorio, ley suelos y ley de desarrollo urbano; compatibles con una política de vivienda para garantizar nuestro derecho a la ciudad, c) se presentan complejas barrera para una adecuada coordinación y articulación de autoridades para acciones concertadas, d) la discontinuidad de políticas, autoridades y funcionarios; como restricción para el aprendizaje institucional, e) presupuesto limitado, f) descentralización y transferencias funciones pendientes, g) competencias y autonomía adecuadas para cumplir con su rol y función nacional, h) concepción y conceptualización explícita de ciudad, provincia, capital, región, sistema. Estas son algunas de las variables o factores considerados en el análisis referidas a las implicancias de la conurbación metropolitana, su arquitectura institucional, prestación de servicios y organización del territorio, gestión de gobierno y financiación.

Hacia un modelo de gestión

En rigor, definir un “modelo de gestión pública” consiste en definir quién hace qué, con qué énfasis, con que preponderancia de Los actores y de con qué grados de autoridad. No sólo es importante definir qué se hace, y quién lo hace, sino asegurar que se haga bien.

Con referencia al instrumento plan, se debiera centrar en la gobernanza y la coordinación del plan (incluidas sus relaciones con la política nacional y los poderes de la ciudad) y la necesidad de participación comunitaria y empresarial, y su comunicación durante el proceso de desarrollo e implementación. Aspectos que convergen con la reciente constatación del análisis de los planes de desarrollo urbano, en el marco de un evento organizado por el colegio de arquitectos (CAP), en términos de las graves limitaciones identificadas para su implementación.

Es preciso destacar la necesidad de que el diseño de un modelo de gestión, parta de la revisión teórica y conceptual de la gobernanza y gobernabilidad. La gobernabilidad, en principio, se interpreta como la factibilidad de una ciudad de ser conducida en el marco de idóneas relaciones entre los diferentes actores involucrados en la toma de las decisiones de orden público. Sin embargo, nuestro ordenamiento jurídico presenta un déficit en materia de competencias y de estructuras organizativas, otorgadas o habilitadas, a las municipalidades provinciales y distritales que conforman la metrópoli y/o nuestras ciudades principales o intermedias. Se trata de que estas entidades administrativas puedan afrontar nuevos retos y objetivos del desarrollo y la sustentabilidad. Para el caso de Lima, las normas existentes no constituyen la mejor plataforma para que las entidades que gobiernan la metrópoli puedan afrontar y gestionar el desarrollo del territorio que ocupan sus provincias, ya que existen espacios físicos delimitados legalmente sin consideraciones de orden técnico, social, político, económico y administrativo; de manera sistémica.

Los problemas de la gobernabilidad y gobernanza de la metrópoli son una trama muy compleja[8], con autores diversos, intereses paralelos, muchas veces contradictorios y divergentes. En la actualidad, la estructura orgánica de la Municipalidad Metropolitana de Lima no se encuentra en la capacidad de responder a las necesidades operativas que exigen sus competencias. Hoy, salvo su consideración en la Constitución Política, no hay una disposición legal que regule las condiciones específicas de la Capital de República. Ninguna norma reconoce la problemática de la Capitalidad del país como un tema de relevancia pública “de dimensiones extraordinarias”.

En perspectiva

Durante el período de gestión actual, hay indicios de adaptación en la creación de nuevas instituciones diseñadas para funcionar en este turbulento clima socio ecológico y de alta complejidad. La reciente propuesta de ley que busca variar el régimen que actualmente tiene la Municipalidad Metropolitana de Lima, y establecerla como órgano máximo de gobierno local constituyendo una Alcaldía Mayor con cinco nuevas unidades territoriales (sobre la base de las mancomunidades existentes). Esta nueva figura ejercería jurisdicción en materia de planificación y urbanismo, seguridad ciudadana, gestión de residuos sólidos, mercados, entre otras. Los distritos que integran la capital se asociarían en 5 unidades territoriales: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este, Balnearios del Sur y Lima Centro, para cuyo efecto en cada una de ellas se constituiría una alcaldía territorial, la cual promovería y gestionaría el desarrollo de las circunscripciones que la integran. “La propuesta crea la figura de un alcalde mayor y cinco alcaldes que responden al mismo número de mancomunidades”; con este cambio se pretende mejorar la gestión de la ciudad. Y como se puede apreciar en contraposición con la diversidad de temas enunciados previamente, la propuesta dista mucho de abordar la complejidad de nuestra región metropolitana, contar con una estructura orgánica funcional, disponer de una capacidad operativa eficiente y un marco normativo pertinente; para garantizar nuestro derecho a la ciudad, de manera inclusiva.

A nivel global, Carlos Moreno propone la ciudad de los 15 minutos para la capital francesa (con énfasis en la conectividad y diversificación),  Alfonso Vegara propugna los diamantes del desarrollo territorial para Madrid y otras regiones (incidiendo en su competitividad, especialización y complementariedad), y en otros países se abordan conceptos y enfoques de ciudades inteligentes o las C40; que incorporan los avances tecnológicos, metabolismo urbano y estrategias para la adaptación y resiliencia al cambio climático, así como sistemas de construcción y movilidad sostenible, asociaciones público-privadas; y la reducción de emisiones en el marco de los ODS y el Acuerdo de Paris.

En un escenario probable de continuidad o recrudecimiento de la pandemia y la crisis climática en el 2021, junto con la diversidad de las disfuncionalidades existentes, se requiere de un modelo de gestión de mayor eficiencia y eficacia, para desarrollar soluciones integrales (socio ecológicas) a diversas escalas; teniendo la mayor claridad posible sobre las necesidades y prioridades de nuestra población más vulnerable. Lima es una mega ciudad (una de las 35 más pobladas del mundo) y constituye una región metropolitana con más de 85,000 has de extensión; sus vulnerabilidades son múltiples: hídrica, sísmica, alimentaria; frente a lo cual no existe una capacidad de gestión integrada. Se requiere de una propuesta sistémica disruptiva (espacial y temporal), que parta de una decisión política y participativa, con una visión prospectiva para una nueva gobernanza. El plan como proceso e instrumento, debe establecer su viabilidad y factibilidad técnica, económica e institucional; los planes acordados y pactados deben ser implementados.

Y finalmente, parafraseando al IPBES, se trata de construir una ¨red de colaboración¨ compuesta por múltiples actores con objetivos interconectados y ambiciosos para abordar el alarmante problema urbano de la pobreza y desigualdad, que hace cada vez más vulnerable a nuestra población. Ningún objetivo, política,  institución u organización en forma aislada puede enfrentar proactivamente la amplia gama de déficits, que deben subsanarse, para garantizar nuestra salud, derechos humanos y a una vida digna en nuestras ciudades.

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Nov 2020

[1] Citado por Fernando Carrión, El Coronavirus es una enfermedad urbana, Cuaderno del Grupo de Trabajo Desigualdades Urbanas CLACSO 2020

[2] Grupo de expertos TED circles: CIUDADES: PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA SUSTENTABILIDAD, eco2proyectos 2020.

[3] Ciudades del Perú Ciudades del Perú, Primer Reporte Nacional de Indicadores Urbanos 2018, Con un enfoque de sostenibilidad y resiliencia, Periferia-WWF.

[4] La Municipalidad de Bogotá invierte USA $ 8,000 millones, frente a los USA $ 600 millones de la MML (PLAM 2035)

[5] Políticas urbanas diversas para la gente, CLACSO, 2020.

[6] La Institucionalidad y Gobernanza: ¿nuevas  perspectivas para la gestión pública?, Roberto Martínez Nogueira (*)

[7] Documento PLAM 2035, MML

[8] PLAM 2035

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