Gobernanza metropolitana en México
Contexto
El desarrollo urbano en México se ha caracterizado por un descontrol y expansión desmedida que incorpora territorios sin planeación y coordinación metropolitana. Este modelo, aunque se ha agudizado al presente, se ha venido arrastrando desde hace varias décadas; dando como resultado que en tan solo de 1980 al 2010 la población urbana se haya duplicado y que la expansión de las manchas urbanas se haya multiplicado por 7 (SEDESOL 2012). El Sistema Urbano Nacional (SUN) esta conformado por 401 ciudades en las que residen 92.6 millones de mexicanos, lo que representa el 74.2% de la población nacional. 74 de éstas ciudades son metrópolis (CONAPO 2018).
Una zona metropolitana no es un aglomerado de sistemas cerrados (municipios, alcaldías, etc.), autosuficientes y aislados y, en buena medida, independientes de su entorno. La realidad cotidiana es sistémica, integrada, interdependiente. La primacía no la tienen los actores individuales, sino los flujos y las redes que se crean entre ellos. Sin embargo, lo que se tiene hoy en México en día es un conjunto de alicientes e incentivos “heredados” del pasado que refuerzan el enfoque autárquico, aislado, localista y cortoplacista de los distintos gobiernos que concurren en la 74 zonas metropolitanas mexicanas (Delimitadas en el año 2015 por CONAPO-INEGI-SEDATU). Los recursos de todo tipo se asignan y se ejercen con esta óptica y la rendición de cuentas, cuando la hay, sigue lógicamente este mismo esquema.
De igual manera y por las mismas razones, tanto las leyes como las normas tienen también estos límites locales. Este enfoque es ineficiente e ineficaz porque no permite las suma de esfuerzos ni la posibilidad de sinergia sino que, al contrario, propicia la duplicación y las acciones que se contraponen e incluso se anulan. Si no hay objetivos comunes, con un enfoque integral, no es posible la alineación de esfuerzos y recursos. La suma de entidades municipales o estatales “bien” gobernadas, no produce una zona metropolitana “bien” gobernada. Es decir, procurar el bienestar de los habitantes de cada zona, por separado y de manera independiente, no permite generar los niveles de bienestar que podrían lograrse gobernando con una visión holística del territorio.
Laz zonas metropolitanas comprenden 418 municipos y siete de las ellas son zonas metropolitanas interestatales. En las zonas metropolitanas habita el 64% de la población total del país (Censo de Población 2020, INEGI).
La definición de las formas de gobierno y coordinación adecuadas a la realidad actual y futura no debería hacerse por la costumbre, por la inercia o por los intereses creados. Idealmente, los criterios de diseño deberían ser la eficacia, la equidad, la eficiencia y la rapidez con la que se pueden proporcionar los servicios que espera la ciudadanía. Por lo tanto, las formas de coordinación deben servir para reflejar adecuadamente esta nueva realidad, apoyarla y facilitar su funcionamiento. Si no se generan en el futuro cercano, se seguirá ignorando la realidad, aferrándose al pasado y dificultando esta dinámica, con los consiguientes costos y disminución de la calidad de vida de sus pobladores.
Esta nueva, realidad, ha generado retos y desafíos tan distintos a los que gobierno y sociedad se habían enfrentado con anterioridad. Hoy hablamos de una visión desmembrada y una veloz expansión urbana cuya consecuencia es la aparición de diversas conurbaciones y zonas metropolitanas acompañadas de sus propias problemáticas internas, en lo social, económico y ambiental.
En México la desactualización y ausencia de elementos técnicos para la planificación urbana y metropolitana limita la capacidad de las autoridades locales para la gestión del territorio, contribuyendo a generar procesos de especulación y al surgimiento de asentamientos insulares desvinculados de las áreas consolidadas, principalmente desde una perspectiva metropolitana, en donde la fragmentación político-administrativa de las ciudades en diversos municipios complica la coordinación eficaz del crecimiento urbano, la gestión y aprovechamiento del suelo, y la provisión de servicios.
Los planes y programas de desarrollo urbano no están vinculados entre las municipalidades que conforman las metrópolis. Esto aunado a que a pesar de que más del 70% de los mexicanos viven en ciudades, y con el agravado con el hecho de la falta de programas de desarrollo urbano a nivel local, de acuerdo a la SEDATU, alrededor del 80% de estos instrumentos se encuentran desactualizados o presentan una estructura y análisis diverso que no permite una adecuada gestión y planificación del territorio para la toma de decisiones.
La interrelación de los tres órdenes de gobierno.
En México las atribuciones de la en materia de ordenamiento territorial, asentamientos humanos, desarrollo urbano y metropolitano, de acuerdo a la Ley sobre Asentamientos Humanos y Registros Catastrales, deben ser ejercidas de manera concurrente por la Federación, las entidades federativas y los municipios, así como los órganos que cuenten con estas facultades en la Ciudad de México, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y esta ley, así como a través de los mecanismos de coordinación y concertación que se generen. Esta ley busca promover una mejor coordinación interinstitucional y definir las responsabilidades de cada actor en materia habitacional y urbana.
En México existen tres órdenes de gobierno, su interrelación en la modelación del territorio y de las ciudades es fundamental. En el marco de la planificación urbana, territorial y la gestión municipal, es necesario vincularlas con miras a asociar etapa inicial de la planificación con la etapa posterior de la aplicación y velar por la coherencia entre los objetivos y programas a largo plazo y las actividades de gestión y los proyectos sectoriales a corto plazo.
La planeación regulación y evaluación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población forman parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, como una política que coadyuva al logro de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo, de los programas federales y planes estatales y municipales que de él se deriven. La planeación a que se refiere el párrafo anterior, estará a cargo de manera concurrente de la Federación, las entidades federativas y los municipios, de acuerdo a la competencia que les determina la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
La planificación urbana y territorial es más que una herramienta técnica, se trata de un proceso integrador y participativo de adopción de decisiones que tiene en cuenta los intereses contrapuestos y está vinculada a una visión común, una estrategia general de desarrollo y unas políticas urbanas de ámbito nacional, regional y local. La planificación urbana y territorial representa un componente básico del nuevo paradigma de la gobernanza urbana, que promueve la democracia local, transversalidad entre órdenes de gobierno, la participación y la inclusión, la transparencia y la rendición de cuentas, con miras a lograr la urbanización sostenible y la calidad del espacio.
Retos de la gobernanza
La gobernabilidad de las ciudades en México enfrenta grandes retos determinados por la magnitud y complejidad social, política, económica y cultural, los cuales se han visto agudizados por los procesos migratorios, el papel que desempeñan en la globalización y la intensificación de la polarización social. 3 de cada 4 mexicanos habitan en ciudades. A lo largo de los últimos 30 años el crecimiento urbano se ha dado a través del uso expansivo y desordenado del territorio. Estas situaciones se complican aún más por los fenómenos de conurbación entre municipios o entidades, y por las reducidas capacidades y atribuciones de algunos de los gobiernos que los presiden. Estos hallazgos ponen de manifiesto la relevancia que adquiere la planificación como herramienta estratégica que permite orientar el desarrollo.
Un reto central de las autoridades en México es lograr el tránsito de la gobernabilidad a la gobernanza. Dentro del esquema de la gobernabilidad el desarrollo de las ciudades depende de un buen gobierno con los atributos de eficacia, eficiencia, honestidad, transparencia y responsabilidad. En el esquema de la gobernanza, el desarrollo de las ciudades depende de la existencia de un gobierno abierto y democrático, capaz de gestionar los intereses de la pluralidad social que constituyen sus gobernados.
Sin embargo, la gobernanza requiere más que la creación de instrumentos, procedimientos, mecanismos e instancias de participación ciudadana que no son suficientes. Se requiere también de procesos de construcción de ciudadanía mediante la promoción de sujetos activos y corresponsables con la vida pública. El tránsito de la gobernabilidad a la gobernanza implica que las autoridades evolucionen de la prestación de servicios públicos a la gestión del desarrollo urbano sustentable.
Para asegurar la consulta, opinión y deliberación de las políticas de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo urbano y metropolitano, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, conformarán los siguientes órganos auxiliares de participación ciudadana y conformación plural:
I. Los consejos estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano;
II. Las comisiones metropolitanas y de conurbaciones; y
III. Los consejos municipales de desarrollo urbano y vivienda.
Para garantizar que los consejos estatales sean representativos deben estar formados por representantes del sector social y gubernamental de los órdenes de gobierno correspondientes, colegios de profesionistas, instituciones académicas, órganos empresariales del sector y expertos, entre otros, para participar e interactuar en la formulación, aplicación, evaluación y vigilancia de las políticas de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo urbano y metropolitano.
Fragmentación político-administrativa
La pertinencia de esquemas de administración y planeación metropolitana es necesaria para hacer frente a la fragmentación político-administrativa de las ciudades mexicanas, partidas políticamente por varios municipios. Sin duda la multiplicidad de estructuras administrativas constituye una desventaja para el desempeño de la ciudad, implica una falta de coordinación entre ellas y en consecuencia unos costos financieros excesivos, duplicación de funciones y servicios. Es necesario por lo tanto constituir esquemas de gobernanza metropolitanos fuertes, que cubran el área funcional de una aglomeración urbana, a fin de lograr financiar los bienes y servicios públicos por todos aquellos que los consumen. Asimismo, deberán tener el suficiente poder para permitir una mejor asignación de recursos públicos en el espacio, mediante el uso y elaboración del mapa de riesgos metropolitano para restringir las áreas para el desarrollo urbano, localizar de manera más justa y armoniosa de actividades, zonas residenciales y equipamientos colectivos, identificar las vocaciones urbanas, crear nuevos policentros urbanos y aprovechar de las economías de escala; lo que se traduce en menos segregación socio-espacial.
La planeación del territorio tiene una función inherente y fundamental de naturaleza económica, su visión de futuro requiere de una determinación estratégica y de una firme voluntad política, así como ser flexible, para ajustarse permanentemente a las cambiantes circunstancias. En otras palabras deben ser intrumentos vivos que sirvan al desarrollo de las metrópolis.
Los fundamentos de la buena gobernanza son la equidad, la sostenibilidad, la subsidiaridad, la eficiencia, la transparencia y la obligación de rendir cuentas, el combate a la corrupción, la participación cívica y la seguridad. Estos principios son interdependientes y se refuerzan mutuamente. Una zona metropolitana bien coordinada y gobernada, generalmente será una ciudad incluyente, competitiva, segura y sustentable.
