Hacia un Sistema Integrado de Gestión Territorial basado en programas de mejora continua e indicadores críticos. 

Salta, Argentina. Foto; ISUT Salta

La Provincia de Salta (Noroeste Argentino) ha experimentado en el último medio siglo un proceso de fuerte transformación territorial determinado por distintos factores, entre los cuales pueden mencionarse el vigoroso crecimiento demográfico, las migraciones internas, la expansión de la frontera agropecuaria, y el desarrollo turístico.  

Esto ha dado lugar a una creciente conflictividad en la gestión urbanística y ambiental, que involucra tanto a los niveles de gobierno establecidos por la estructura jurídico – institucional vigente (provincia y municipios) como a los niveles de gestión pública surgidos de facto a partir de esa nueva realidad territorial: los supra-municipales y metropolitanos. 

En respuesta a ese contexto, en los últimos diez años se han generado numerosos instrumentos de planificación de escala provincial, metropolitana y municipal. Como contracara, se revela una profunda falencia en la implementación e impacto territorial de esos planes, asociada a las débiles capacidades institucionales de los organismos ejecutores, a las descoordinación administrativa en todos los niveles, y a la discontinuidad de políticas.  

Es precisamente en estos puntos en que el caso salteño, más allá de sus especificidades, resulta representativo de una situación extrapolable en gran medida al resto de jurisdicciones subnacionales de Argentina, y muy probablemente de toda Latinoamérica. 

Desde el Instituto de Sustentabilidad Urbana y Territorial (ISUT) de la Universidad Católica de Salta, se ha desarrollado en el último año un Trabajo de Investigación que indaga acerca de las causas básicas de las debilidades mencionadas, identifica sus Subsistemas Decisores, y propone un modelo de abordaje integral que facilite al sector público provincial y municipal – en un contexto de redes de gestión ampliadas – la implementación y seguimiento de los planes estratégicos bajo criterios de Mejora Continua.  

En el análisis se consideraron aspectos de marco teórico agrupados en tres ejes principales: la cuestión de las capacidades institucionales; los nuevos paradigmas para la gestión urbana y territorial; y la situación de crisis multidimensional que afecta a nuestros territorios. Esta última se expresa principalmente en la pobreza estructural y desigualdad urbana, la emergencia climática, y la crisis sanitaria acentuada por la Pandemia. 

Tanto a nivel del diagnóstico como de los contenidos propositivos, el trabajo aborda la cuestión territorial considerando como parámetros seis Principios de Sustentabilidad, para cada uno de los cuales se determina un “Modelo Deseado”, se identifican los “gaps” o falencias en la situación actual, y se desarrollan los contenidos proyectuales para su solución o mitigación progresiva. Estos Principios son los siguientes: 

  • Uso Sustentable del Suelo. 
  • Multifocalidad y Plurifuncionalidad. 
  • Metabolismo Urbano y Territorial sustentable. 
  • Sistema Multiescalar de Espacios Abiertos. 
  • Transformación de Interfases (áreas de oportunidad). 
  • Gestión de Redes y Participación Pública. 

El Área Metropolitana del Valle de Lerma, cuyo núcleo es la ciudad de Salta, es el octavo aglomerado urbano de Argentina con cerca de 750.000 habitantes – la mitad de la población provincial -, y registra desde varias décadas atrás una fuerte dinámica de desarrollo urbano expansivo, fragmentando, e insustentable, que tiene su correlato en una marcada segregación socio espacial, y que se constituye en causa raíz de la mayor parte de los conflictos vinculados a estos principios de sustentabilidad. 

Gráfico: Expansión y dispersión urbana en el AMVL. 

Si bien el fenómeno fue disparado por cuestiones estructurales, como la muy alta demanda de suelo y vivienda ligada al vigoroso crecimiento demográfico, sus efectos negativos se potencian por la insuficiencia de Políticas de Estado en materia de Desarrollo Territorial y Hábitat, la falta de articulación interjurisdiccional para afrontar los procesos expansivos, y el ineficaz andamiaje normativo para la regulación del suelo. 

Estos últimos son algunos de los componentes de lo que el trabajo de investigación caracteriza como “debilidades institucionales” y que explican la continuidad y agravamiento de estos conflictos. A ellos deben sumarse otros componentes vinculados con las capacidades técnicas y de recursos humanos, todos los cuales afectan particularmente a los gobiernos locales que, por otra parte, son los que tienen asignadas las mayores atribuciones e incumbencias en materia territorial de acuerdo al ordenamiento jurídico argentino. 

Las propuestas urbanísticas y territoriales del trabajo retoman y profundizan los planteos previamente desarrollados en los principales instrumentos de planificación y regulación territorial multiescalar vigentes, el Plan de Desarrollo Estratégico Salta 2030 (Provincia), los Lineamientos Estratégicos Metropolitanos del Valle de Lerma (Área Metropolitana) y el Plan Integral de Desarrollo Urbano Ambiental – PIDUA II – y su normativa asociada (Ciudad de Salta), en todos los cuales los miembros del ISUT tuvieron un involucramiento directo. 

Gráfico: Células Urbanas Autosostenibles del AMVL. 

Esas propuestas ponen un fuerte foco en la integración socio – urbana y en la construcción de resiliencia climática, habida cuenta que se trata del aglomerado urbano con indicadores socioeconómicos más desfavorables entre los 10 mayores de Argentina. En tal sentido, las propuestas se orientan a la configuración del área metropolitana como un mosaico sistémico de células urbanas autosostenibles, bajo criterios de “ciudad de proximidad”, movilidad sustentable, desarrollo urbano orientado al transporte, mixtura de usos del suelo, renaturalización de las áreas urbanas, y preservación de un entorno de bosques nativos que, solo en el ejido urbano capitalino, reúne más de 12.000 ha. protegidas, superficie equivalente a la de su extensa mancha urbana. 

Gráfico: Macrocélulas Urbanas Autosostenibles y Supermanzanas  

Considerando las conclusiones del diagnóstico, las propuestas asumen como una prioridad absoluta y requisito ineludible para la materialización de ese modelo deseado, la construcción de aquellas capacidades institucionales faltantes o defectuosas. En tal sentido, las propuestas se orientan a 3 ejes principales: 

En primer lugar, la formulación de una Ley Provincial de Desarrollo Territorial y Hábitat que garantice una situación de “equilibrio dinámico” entre los tres ecosistemas del territorio: el urbano, el rural-productivo y el natural; situación ajena a la realidad actual, en que los procesos urbanos expansivos antes descriptos presentan un carácter predatorio sobre los otros dos ecosistemas. 

Esta Ley debería incluir mecanismos de recuperación de plusvalías que permitan un abordaje integral y sustentable de las desigualdades y aseguren una distribución equitativa de las cargas y beneficios del desarrollo urbano; y proporcionar un marco de presupuestos mínimos para las normativas territoriales municipales, hoy inexistentes o excesivamente laxas en la mayor parte de los casos. 

En segundo término, para la gestión territorial orientada a la implementación de los planes provinciales y municipales y la aplicación de las normativas, se propone la conformación de un ente de gestión estatal descentralizado bajo un esquema colaborativo que proporcione asistencia técnica con criterios de economía de escala. Esta situación será particularmente beneficiosa para la gran cantidad de municipios de baja magnitud demográfica cuyas precarias estructuras organizacionales resultan insuficientes para hacer frente a las fuertes dinámicas territoriales que los afectan, en particular en el área metropolitana. 

Este Ente, denominado en la propuesta Agencia de Desarrollo Urbano y Metropolitano (ADUM), tendría también a su cargo la coordinación de un Sistema Integrado de Gestión Territorial basado en indicadores críticos – ya definidos en los planes territoriales existentes y asociados a los ODS – a implementar bajo la forma de Programas de Mejora Continua. Este sistema constituye el tercero de los ejes mencionados. 

Gráfico: Etapas del Proceso Mejora Continua. Fuente: Elaboración propia para PDES 2030. 

En ese orden, el ISUT se constituiría en el soporte técnico y masa crítica indispensable para su implementación, al nuclear a la mayor parte de los profesionales que, desde diferentes disciplinas y campos de actuación, trabajan sobre las cuestiones del territorio en la región. 

Nota: puede accederse a los contenidos completos del Trabajo de Investigación a través de este LINK.